III. QUẢN LÝ TÀI CHI TIÊU CÔNG THEO KẾT QUẢ ĐẦU RA

1. Nội dung cơ bản quản lý chi tiêu công

1.1. Khái niệm, vai trò của chi tiêu công

Chi tiêu công là các khoản chi tiêu của các cấp chính quyền, các đơn vị quản lý hành chính, các đơn vị sự nghiệp được kiểm soát và tài trợ của Chính phủ. Ngoài các khoản chi của các quỹ ngân sách, về cơ bản chi tiêu công thể hiện các khoản chi của Chính phủ được Quốc hội thông qua. Chi tiêu công phản ánh giá trị các hàng hoá mà Chính phủ mua vào để đó cung cấp các loại hàng hoá công cho xã hội nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước .

Trong nền kinh tế hiện đại, các khoản chi tiêu công không mất đi mà nó lại tạo ra sự tái phân phối giữa các khu vực trong nền kinh tế, trong đó Nhà nước đóng vai trò trung tâm trong quá trình này. Thông qua các khoản chi tiêu công, Nhà nước cung cấp cho xã hội những hàng hoá mà khu vực tư không có khả năng cung ứng, hoặc cung ứng không có hiệu quả mà nguồn từ các khoản thu nhập xã hội như thuế, phí, lệ phí. Như vậy, Nhà nước thực hiện tái phân phối thu nhập xã hội công bằng hơn, khắc phục những khuyết tật của cơ chế thị trường, bảo đảm nền kinh tế tăng trưởng và bền vững.

a) Đặc điểm của chi tiêu công

- Chi tiêu công phục vụ lợi ích chung của cộng đồng dân cư ở các vùng hay các quốc gia. Điều này xuất phát từ chức năng quản lý toàn diện nền kinh tế xã hội của Nhà nước và cũng chính trong quá trình thực hiện chức năng đó, Nhà nước cung cấp một lượng hàng hoá khổng lồ cho nền kinh tế.

- Chi tiêu công luôn gắn liền với bộ máy Nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà Nhà nước thực hiện. Các khoản chi tiêu công do chính quyền Nhà nước các cấp đảm nhiệm theo các nội dung đã được quy định trong phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước và các khoản chi tiêu này nhằm đảm bảo cho các cấp chính quyền thực hiện chức năng quản lý , phát triển kinh tế - xã hội . Các cấp của cơ quan quyền lực Nhà nước là chủ thể duy nhất quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ của các khoản chi tiêu công nhằm thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của đất nước.

- Chi tiêu công mang tính chất công cộng, tương ứng với những đơn đặt hàng của Chính phủ về mua hàng hoá, dịch vụ nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước . Đó cũng là những khoản chi cần thiết và phát sinh tương đối ổn định như chi lương cho đội ngũ cán bộ, công chức, chi hàng hoá, dịch vụ công đáp ứng nhu cầu tiêu dùng công cộng của dân cư...

- Chi tiêu công mang tính chất không hoàn trả hay hoàn trả không trực tiếp và thể hiện ở chỗ không phải mọi khoản thu với mức độ và số lượng của những địa chỉ cụ thể đều được hoàn lại dưới hình thức các khoản chi tiêu công.

b) Vai trò của chi tiêu công đối với nền kinh tế được biểu hiện qua những nội dung sau:

- Chi tiêu công công vai trò quan trọng trong việc thu hút vốn đầu tư của khu vực và chuyển dịch cơ cấu kinh tế thể hiện thông qua các khoản chi cho đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng. Việc Nhà nước tạo ra các hàng hoá công tạo điều kiện nâng cao chất lượng sống của dân chúng và góp phần điều chỉnh nền kinh tế theo những mong muốn của Nhà nước.

- Chi tiêu công góp phần điều chỉnh chu kỳ kinh tế . Chi tiêu công hình thành nên một thị trường đặc biệt. Chính phủ tiêu thụ một khối lượng hàng hoá khổng lổ đã làm cho tổng cầu của nền kinh tế được gia tăng một cách đáng kể. Tổng cầu nền kinh tế tăng làm nâng cao khả năng thu hút vốn và kích thích sản xuất hơn nữa. Như vậy, thị trường của Chính phủ lại trở thành công cụ kinh tế quan trọng của Chính phủ nhằm tích cực tái tạo lại cân bằng của thị trường hàng hoá khi bị mất cân đối bằng các tác động vào quan hệ cung cầu thông qua tăng hay giảm mức độ chi tiêu công của thị trường này.

- Chi tiêu công góp phần tái phân phối thu nhập xã hội giữa các tầng lớp dân cư, thực hiện công bằng xã hội. Nhà nước sử dụng công cụ thay thuế và chi tiêu công để tái phân phối thu nhập xã hội, với công cụ thuế mang tính chất động viên nguồn thu cho Nhà nước thì chi tiêu công mang tính chất chuyển giao thu nhập đó đến những người có thu nhập thấp qua các chương trình phúc lợi xã hội .

1.2. Chiến lược quản lý chi tiêu công hiện đại

Quản lý chi tiêu công phản ánh hoạt động tổ chức, điều khiển và ra quyết định của Nhà nước đối với quá trình phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính công nhằm thực hiện các nhiệm vụ và chức năng của Nhà nước . Nói cách khác, chi tiêu công là một trong những thuộc tính vốn có khách quan của tài chính công, phản ánh sự phân phối nguồn lực tài chính của Nhà nước .

Trong quản lý chi tiêu công, Nhà nước là người trực tiếp tổ chức điều hành quá trình phân phối, sử dụng nguồn lực tài chính công với mục tiêu là thúc đẩy nền kinh tế tăng trưởng bền vững.

Quản lý chi tiêu công có hiệu quả, đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện các dịch vụ nhằm tăng trưởng nền kinh tế và xoá đói giảm nghèo. Quản lý chi tiêu công gắn liền với quá trình lập ngân sách Nhà nước, phản ánh về mặt tài chính các lựa chọn kinh tế và xã hội của Nhà nước .

Khi chuyển sang lập ngân sách Nhà nước theo kết quả đầu ra, thì chính sách quản lý chi tiêu công của các nền kinh tế hiện đại đã có những thay đổi quan trọng về chiến lược theo 3 cấp độ nhằm tạo ra một hệ thống ngân sách hoạt động có hiệu quả, đó là: kỷ luật tài chính tổng thể; phân bổ và sử dụng các nguồn lực dựa trên chiến lược ưu tiên; tính hiệu quả và hiệu lực của các chương trình cung cấp hàng hoá công.

Có thể nói, ba nội dung chiến lược trên là việc tái lập của 3 chức năng - kiểm soát nguồn lực, lên kế hoạch cho sự phân bổ nguồn lực và quản lý nguồn lực – mà vốn đã được định hướng trong cải cách quản lý chi tiêu công trong suốt hơn một thế kỷ qua.

a) Tôn trọng kỷ luật tài chính tổng thể

Đối với một nền kinh tế, nguồn lực tài chính cung ứng để thoả mãn nhu cầu là có hạn, nếu để chi tiêu ngân sách gia tăng sẽ dẫn đến những hậu quả: Gia tăng gánh nợ của nền kinh tế trong tương lai; Gia tăng gánh nặng về thuế; Phá vỡ thế cấn bằng kinh tế, đó là cân bằng về tiết kiệm- đầu tư cân bằng cán cân thanh toán, từ đó ảnh hưởng xấu đến tăng trưởng kinh tế .

Vì vậy, cần thiết phải giữ kỷ luật tài chính tổng thể để ổn định kinh tế vĩ mô. Kỷ luật tài chính tổng thể trước hết yêu cầu giới hạn tổng chi tiêu công phải được thiết lập dựa vào các chỉ tiêu tổng thể vĩ mô như: quy mô GDP; tỷ suất thu / GDP; sự gia tăng chi hằng năm trong tổng GDP; tỷ lệ nợ/GDP; tỷ lệ tiết kiệm đầu tư/GDP; mức độ thâm hụt cán cân thanh toán...Giới hạn tổng chi tiêu ngân sách phải được tăng cường trong suốt quá trình thực hiện ngân sách và được duy trì , giữ vững ổn định trong dài hạn.Thứ đến, nó yêu cầu chi ngân sách phải được dùng thiết lập một cách độc lập và trước khi ra quyết định chi tiêu từng phần( từng khoản mục chi tiêu ngân sách).

Việc xây dựng một khuôn khổ tài chính luôn luôn là trách nhiệm của các cơ quan trung ương. Trần chi tiêu tài chính tổng thể nên đưa vào các cuộc thảo luận của Chính phủ để phân tích hợp lý của chính sách tài chính trong những năm ngân sách tiếp theo. Trong quá trình lập kế hoạch, mức trần có thể được điều chỉnh sao cho phù hợp với thực tiễn kinh tế xã hội, nhưng sự điều chỉnh được kiềm chế ở mức tối thiểu để đảm bảo tính minh bạch.

Sau khi trần chi tiêu tổng thể đã được cơ quan lập pháp phê duyệt, các cơ quan hành pháp phải tăng cường các biện pháp để thực thi va thường xuyên kiểm tra chi tiêu thực tế trong suốt quá trình chấp hành ngân sách nhằm phát hiện sớm những điểm gây áp lực đến mức trần chi tiêu tổng thể. Một sự ràng buộc quan trọng nữa đối với những người hoạch định chính sách là yêu cầu họ phải tổng hợp tất cả các khoản chi tiêu thực tế vào dự toán ngân sách trong suốt quá trình chấp hành ngân sách và công khai khi kết thúc năm ngân sách. Tính toàn diện và minh bạch là những điều kiện cần thiết cho kỷ luật tài chính tổng thể hữu hiệu.

b, Phân bổ nguồn lực tài chính theo những ưu tiên chiến lược

Sau khi đã xác định tính kỷ luật tài chính tổng thể, vấn đề quan trong trong quản lý chi tiêu công là làm thế nào để ưu tiên hóa những nhu cầu hay mục tiêu có tính cạnh tranh với nguồn lực tài chính khan hiếm. Nói khác đi, đối với một nền kinh tế, do nguồn lực tài chính là có giới hạn, cho nên chính phủ cần phải đánh đổi và lựa chọn giữa các mục tiêu chiến lược trong từng giai đoạn phát triển kinh tế xã hội. Thử thách ở đây là cấu trúc sắp xếp thể chế như thế nào để tạo ra động lực cho sự phân bổ nguồn lực theo các hướng ưu tiên chiến lược chặt chẽ và nâng cao chất lượng thông tin cần thiết để thực hiện điều đó có hiệu quả .
Để tạo ra những thông tin đáng tin cậy và kịp thời, đòi hỏi phải có hệ thống kế toán và luật lệ hợp lý, hệ thống thông tin quản lý tài chính hoạt động hữu hiệu, cũng như năng lực kiểm soát và đánh giá của bộ máy hành pháp. Chức năng kiểm toán bên ngoài và sự độc lập của nó là yếu tố quan trọng trong việc sắp xếp thể chế nhằm tăng cường hoạt động kiểm tra và giám sát.

Một khi bộ phận hành pháp soạn, lập xong ngân sách, thì những giải pháp chọn lựa chính sách để thực hiện ngân sách phải được trình bày trước cơ quan lập pháp nhăm tăng tính giám sát và hiệu lực. Giám sát việc thực hiện chính sách trong suốt thời gian điều hành ngân sách là trách nhiệm củamỗi Bộ, ngành.

c, Kết quả hoạt động – tính hiệu quả và hiệu lực.

Chiến lược này đòi hỏi Nhà nước phải cung cấp hàng hóa công với mức chi phí hợp lý để đạt được hiệu quả kinh tế xã hội cao nhất.

Để làm được điều này, đòi hỏi phải:

Người quản lý được trao quyền tự chủ trong việc điều hành hoạt động của họ và nâng cao tính chịu trách nhiệm của họ về kết quả.

Người quản lý có đủ năng lực và chủ động đề ra những giải pháp làm giảm chi phí hoạt động và nâng cao khối lượng hoặc chất lượng đầu ra cung cấp cho xã hội.

Tạo ra những đòn bầy kinh tế khuyến khích người quản lý cải thiện và nâng cao chất lượng hoạt động.

Các thể chế cần thiết để nâng cao hiệu quả quản lý chi tiêu công là:

Cần giới hạn chi phí hoạt động. Những người quản lý nên được trao quyền tự chủ rộng rãi trong việc sử dụng nguồn lực tài chính. Thực hiện tốt chế độ khoán chi để người quản lý chủ động trong phân bổ nguồn lực và tạo động lực kích thích tiết kiệm chi phí và nânh cao kết quả hoạt động. Đồng thời, cần tăng cường chế độ khuyến khích vật chất và chịu trách nhiệm vật chất của người quản lý.

Thiết lập hệ thống thông tin minh bạch. Những thông tin tài chính về công việc thực hiện cần được công khai trong các bản báo cáo hằng năm và trong các tài liệu khác.

Chuyển dần từ kiểm soát chi phí đầu vào sang kiểm soát các yếu tố đầu ra. Theo đó, cần chi tiết hóa các kết quả đầu ra. Những kết quả cần được chi tiết hóa trong ngân sách và trong các bản báo cáo tài chính có lien quan, qua đó tạo điầu kiện cho người quản lý thấy trước kết quả thực hiện và giúp cho Chính phủ so sánh được kết quả mục tiêu và kết quả thực tế.

Phải tách bạch giữa người mua và người cung cấp. Đồng thời tăng cường vai trò kiểm soát của thị trường.

Tăng cường kiểm soát bên trong và bên ngoài; tăng cường trách nhiệm giải trình đối với việc sử dụng nguồn lực.