I CHẤP HÀNH NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1 Khái niệm chấp hành ngân sách nhà nước

Trong khoa học pháp lý, chấp hành là khái niệm đượcnhắc tới với đặc trưng của các quan hệ mang tính côngquyền. Chấp hành ngân sách được xem xét, nghiên cứu nhưmột nội dung quan trọng của quan hệ tài chính công.

Chấp hành ngân sách là quá trình thực hiện dự toán ngânsách nhà nước sau khi được các cơ quan có thẩm quyềnthông qua theo những trật tự, nguyên tắc luật định.

Chấp hành ngân sách, như vậy, về bản chất kinh tế, làviệc thực hiện các chỉ tiêu tài chính thực tế được ghi nhậntrong dự toán ngân sách nhà nước được cơ quan có thẩmquyền thông qua (với góc độ là một kế hoạch tài chính).

Điều này cho thấy, việc thực hiện các chỉ tiêu tài chính trongdự toán ngân sách do các cơ quan có thẩm quyền tiến hành,về bản chất, không khác biệt so với các chủ thể khác thựchiện các kế hoạch tài chính của mình. Sự khác biệt giữa Nhànước với các chủ thể khác trong việc thực hiện kế hoạch tàichính của mình chỉ ở phương thức và căn cứ pháp lý để thựchiện các chỉ tiêu tài chính đó mà thôi.

Chấp hành ngân sách nhà nước có hai đặc điểm cơ bảnsau đây:

- Hoạt động chấp hành ngân sách nhà nước luôn có sựtham gia của Nhà nước, gắn với lợi ích của Nhà nước. Thôngqua các cơ quan chức năng hoặc nhân danh chính mình, Nhànước tham gia vào tất cả các quan hệ chấp hành ngân sách,cho dù ở giai đoạn phân bổ ngân sách hay ở giai đoạn chấphành thu, chấp hành chi ngân sách nhà nước.

- Hoạt động chấp hành ngân sách tạo ra năng lực tàichính thực tế (thông qua hoạt động thu ngân sách) và sửdụng nguồn vật chất này vào việc thực hiện chức năng,nhiệm vụ của Nhà nước.

Về phương diện kinh tế, hoạt động chấp hành ngân sáchnhà nước ở bất kỳ quốc gia nào cũng đều có nội dung cơ bảngiống nhau, song hoạt động đó lại được thực hiện dựa trên ..những cơ sở pháp lý khác nhau, đó là pháp luật quốc gia về .ngân sách nhà nước. Vì vậy, xét từ khía cạnh pháp lý, có thểquan niệm chấp hành ngân sách nhà nước chính là một chếđịnh pháp luật cụ thể, bao gồm các quy phạm pháp luật docơ quan có thẩm quyền ban hành, điều chỉnh các quan hệ xãhội phát sinh trong quá trình thực hiện dự toán ngân sáchnhà nước . ~

Ngay từ khi nước Việt Nam dân chủ cộng hoà ra đời,hoạt động chấp hành ngân sách nhà nước được thực hiện trêncơ sở các văn bản pháp luật do Bộ tài chính ban hành. Đếnnăm 1961, Nghị định số 1681CP ngày 20/10/1961 của Hộiđồng Chính phủ ban hành Điều lệ về lập, chấp hành ngânsách nhà nước được coi là văn bản pháp luật có hiệu lực pháplý cao đầu tiên điều chỉnh trực tiếp đến hoạt động chấp hànhngân sách nhà nước.(l) Từ năm 1996 trở lại đây, hoạt độngchấp hành ngân sách nhà nước thực hiện trên cơ sở Luậtngân sách nhà nước(2) và các văn bản hướng dẫn thi hành.

Những quy định về vấn đề này ngày càng cụ thể và phù hợpvới yêu cầu lý luận thực tiễn.

Chấp hành dự toán ngân sách nhà nước thực chất là việchiện thực hoá các chỉ tiêu tài chính về thu, chi ngân sách nhànước đã được ghi trong dự toán ngân sách hàng năm. Vì thế,hoạt động này thường gắn với quá trình hình thành, quản lý,sử dụng quỹ ngân sách nhà nước thông qua việc sử dụng cơchế hành chính (bắt buộc) hoặc cơ chế hợpđồng (tự nguyện).

Vậy, hoạt động chấp hành ngân sách nhà nước bao gồmnhững nội dung gì?

Theo thông lệ, chấp hành ngân sách nhà nước thường baogồm các nội dung chủ yếu: phân bổ ngân sách; chấp hành dựtoán thu ngân sách; chấp hành dự toán chi ngân sách.

- Phân bổ ngân sách là việc công bố chính thức các chỉtiêu thu, chi cho từng cấp ngân sách, từng đơn vị sử dụngngân sách từ trung ương đến các đơn vị dự toán cơ sở. Ýnghĩa pháp lý của việc phân bổ ngân sách là ở chỗ, hoạtđộng này tạo cơ sở pháp lý và tiền đề cho hoạt động hànhthu và hoạt động chi tiêu cụ thể. Điều đó có nghĩa rằng, nếukhông có việc phân bổ ngân sách thì đương nhiên không cócơ sở để thực hiện việc chấp hành dự toán thu và dự toán chingân sách nhà nước. Tuy nhiên, việc xác định phân bổ ngânsách có phải là một nội dung của giai đoạn chấp hành ngânsách hay không, hiện vẫn còn có nhiều tranh luận. Tổngquát, có hai quan điểm cơ bản tranh luận về vấn đề này.

Quan điểm thứ nhất cho rằng phân bổ ngân sách là mộtnội dung của giai đoạn lập dự toán ngân sách nhà nước.

Quan điểm này xuất phát từ lập luận cho rằng một số nộidung quy định về phân bổ ngân sách được ghi nhận trongphần "lập dự toán ngân sách nhà nước" của các văn bản phápluật hiện hành về ngân sách. Cùng với quan điểm này, cũngcó lập luận cho rằng chấp hành ngân sách nhà nước chỉ gắnvới việc thực hiện các hoạt động thu và hoạt động chi củacác chủ thể có liên quan, việc phân bổ ngân sách không thểhiện quá trình chấp hành thu, chấp hành chi của các chủ thể.

Quan điểm thứ hai cho rằng phân bổ ngân sách là mộtnội dung của giai đoạn chấp hành ngân sách chứ không phảithuộc về giai đoạn lập dự toán ngân sách nhà nước. Quanđiểm này xuất phát từ lập luận cho rằng, phê chuẩn chỉ làviệc "xét duyệt đồng ý cho thi hành",(l) còn chấp hành là"làm theo điều do tổ chức định ra" (2) nên phân bổ ngân sáchkhông thể nằm trong giai đoạn lập và phê chuẩn ngân sách.

Hơn nữa, việc phân bổ ngân sách trong thực tiễn đều do cáccơ quan chấp hành và điều hành thực hiện trên cơ sở tuân thủnghị quyết của cơ quan quyền lực nhà nước nên việc phân bổngân sách cần được xem là một hành vi pháp lý của các cơquan chấp hành và điều hành trong quá trình tổ chức chấphành ngân sách nhà nước.

- Chấp hành dự toán thu ngân sách là việc các cấp ngânsách, các tổ chức, cá nhân, trên cơ sở hệ thống pháp luật, sửdụng những cách thức, biện pháp phù hợpđể thu đầy đủ, kịpthời tất cả số thu đã ghi trong dự toán được phân bổ, kể cả sốthu từ các nghiệp vụ vay nợ hay nhận viện trợ của nước ngoài.

- Chấp hành dự toán chi ngân sách là việc chuyển giao,sử dụng đúng mục đích, đúng kế hoạch dự toán và đúng chếđộ thể lệ hiện hành các nguồn kinh phí từ ngân sách nhànước, thông qua hoạt động của cơ quan tài chính và các đơnvị sử dụng ngân sách nhằm thực hiện các chương trình hoạtđộng của Nhà nước trên mọi lĩnh vực trong năm tài chính.

Việc xác định chính xác và hợp lý các nội dung của hoạtđộng chấp hành ngân sách nhà nước không chỉ hữu ích choviệc xây dựng cơ chế điều chỉnh pháp luật thích hợp, hiệuquả đối với hoạt động ngân sách mà còn tạo tiền đề thuận lợicho việc thực hiện dự toán ngân sách nhà nước của các chủthể có liên quan đến hoạt động ngân sách.

2. Trách nhiệm, quyền hạn của các chủ thể tham giavào quá trình chấp hành ngân sách nhà nước

2.1. Trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan nhà nướccó chức năng thi hành công vụ trong hoạt động chấp hànhdự toán ngân sách

a. Trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan có thẩm quyền chung

Với tư cách là chủ thể phân bổ ngân sách nhà nước, chủthể có quyền giám sát hoặc điều hành cao nhất đối với cáchoạt động chấp hành ngân sách nhà nước, các cơ quan cóthẩm quyền chung có trách nhiệm tham gia trực tiếp vào tấtcả giai đoạn chấp hành ngân sách nhà nước.

Quốc hội, hội đồng nhân dân các cấp tham gia vào hoạtđộng chấp hành ngân sách thông qua các nội dung như điềuchỉnh các chỉ tiêu ngân sách nhà nước trong trường hợp cầnthiết, giám sát ho.ạt động chấp hành ngân sách của Chínhphủ, uỷ ban nhân dân. Luật ngân sách nhà nước năm 2002đã tạo quyền năng thực sự cho hội đồng nhân dân các cấptrong việc quyết định ngân sách cấp mình; điều đó cũng đồngnghĩa với yêu cầu nâng cao trách nhiệm của cơ quan quyềnlực địa phương (đặc biệt là hội đồng nhân dân cấp tỉnh).

Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ có trách nhiệm điềuhành quá trình chấp hành ngân sách nhà nước, bảo đảm tínhthống nhất trong quản lý, điều hành ngân sách giữa các cấp,các ngành, địa phương. Là cơ quan quản lý cao nhất, Chínhphủ cũng có trách nhiệm kiểm tra quá trình tuân thủ các chỉtiêu ngân sách của các chủ thể, bảo đảm thực hiện các'nguyên tắc thu, chi ngân sách nhà nước.

Uỷ ban nhận dân các cấp có trách nhiệm chấp hành ngânsách nhà nước cấp mình và giám sát, quản lý hoạt động ngânsách nhà nước cấp dưới. Nguồn thu ngân sách các cấp cómối liên hệ mật thiết với nhau. Với ngân sách trung ương,nhiều khoản thu được hình thành và thực hiện ở địa phương.

Vì vậy, để khuyến khích địa phương tăng cường thực hiện cáckhoản thu điều tiết giữa ngân sách trung ương và ngân sáchđịa phương, Chính phủ có thể trích đến 30% số tăng thu (sovới dự toán) để thưởng cho ngân sách địa phương, nhưngkhông vượt quá số tăng thu so với mức thực hiện năm trước.(l)

Tuỳ thuộc khả năng điều hành ngân sách nhà nước, yêucáu thực tiễn, Chính phủ, uỷ ban nhân dân được phép sửdụng các khoản dự phòng, quỹ dự trữ tài chính, xử lý cân đốingân sách nhà nước. Pháp luật quy định cụ thể giới hạn, tỷ lệcũng như thẩm quyền sử dụng quỹ dự trữ tài chính nhà nước.

Dự phòng ngân sách là khoản kinh phí hình thành ở mỗicấp ngân sách và được sử dụng phục vụ cho các nhiệm vụquan trọng, cấp bách, phát sinh ngoài dự toán của ngân sáchnhà nước. Trên cơ sở khoản dự phòng (chiếm từ 2-5% tổngchi ngân sách nhà nước), thẩm quyền quyết định chi đượcxác định cụ thể cho mỗi cấp ngân sách. Đối với dự phòngtrung ương, Thủ tướng Chính phủ có trách nhiệm quyết địnhnhững khoản chi trên 1 tỷ đồng, dưới giới hạn này, thẩmquyền chi thuộc về Bộ trưởng Bộ tài chính. Đối với các cấpngân sách địa phương, thẩm quyền quyết định thuộc về uỷban nhân dân.

Quỹ dự trữ tài chính được hình thành từ các nguồn tăngthu, kết dư ngân sách, một khoản trong dự toán chi hàngnăm. Mức trích có thể thay đổi theo từng thời kỳ khi cóquyết định của cơ quan có thẩm quyền nhưng không quá25% tổng chi ngân sách của cấp ngân sách được phép lậpquỹ Quỹ dự trữ tài chính chỉ được hình thành ở ngân sáchtrung ương và ngân sách cấp tỉnh.(l) Khi nguồn thu chưa tậptrung kịp, hoặc khi dự phòng ngân sách đã được sử dụng hếtnhưng chưa đáp ứng đủ cho nhiệm vụ cấp bách, quỹ dự trữsẽ được sử dụng đáp ứng yêu cầu chi tiêu ngân sách cấp đó.

Trường hợp sử dụng quỹ dự trữ tài chính khi nguồn thu ngânsách chưa tập trung kịp, thẩm quyền thuộc về Bộ trưởng Bộtài chính và chủ tịch uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Trường hợpphải sử dụng quỹ dự trữ sau khi đã sử dụng hết dự phòngngân sách, thẩm quyền thuộc về Thủ tướng Chính phủ và uỷban nhân dân cấp tỉnh.

Những quyền hạn cơ bản của các cơ quan chức năng nêutrên cho thấy tính độc lập, tự chủ đồng thời tự chịu tráchnhiệm về quyết định thực hiện ngân sách đã được bảo đảmvới mức độ ngày càng cao.

b. Trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan có thẩmquyền riêng

Hoạt động chấp hành ngân sách nhà nước gắn liền vớitrách nhiệm của các cơ quan tài chính nhà nước, các cơ quankhác tham gia thực hiện chính sách tài chính quốc gia.

Hệ thống cơ quan tài chính các cấp có trách nhiệm quantrọng trong việc thẩm tra việc phân bổ ngân sách của cơquan có thẩm quyền cho các đơn vị sử dụng ngân sách; chấphành thu ngân sách và quản lý chi ngân sách nhà nước. Bảođảm thực hiện các khoản thu ngân sách là nhiệm vụ thuộc vềhệ thống các cơ quan thu như cơ quan hải quan, cơ quanthuế, cơ quan kho bạc nhà nước, cơ quan tài chính và các cơquan khác được cơ quan tài chính uỷ quyền.

Cơ quan tài chính có trách nhiệm đôn đốc hoạt động thungân sách của các cơ quan thu hoặc đề nghị thực hiện giảipháp để bảo đảm nguồn thu. Mặt khác, cơ quan tài chínhcũng thực hiện thu đối với một số khoản thu không thuộc vềthẩm quyền của cơ quan thuế, cơ quan hải quan. Do đặcđiểm các khoản thu, cơ quan thuế có trách nhiệm thực hiệncác khoản thu từ thuế phí, lệ phí hình thành từ hoạt độngtrong nước; cơ quan hải quan thực hiện các khoản thuế vàphụ thu đối với hàng hoá xuất nhập khẩu. Yêu cầu đặt ra chocác cơ quan này là phải thu đúng, thu đủ và tuân thủ phápluật cả về căn cứ xác định số thu cũng như trình tự thủ tụctiến hành thu ngân sách nhà nước. Các chứng từ do cơ quanthu phát hành cũng phải thực hiện theo quy định của cơ quancó thẩm quyền.

Cơ quan kho bạc nhà nước tham gia chấp hành thu ngânsách nhà nước trong nhiều hoạt động khác nhau, xuất phát từnhiệm vụ quản lý quỹ ngân sách nhà nước. Kho bạc nhànước thực hiện các khoản thu mang tính chất bắt buộc trêncơ sở các lệnh thu của các cơ quan có thẩm quyền (hoặc theokê khai của chủ thể thực hiện nghĩa vụ thuê); mặt khác, khobạc tiến hành vay nợ, viện trợ để cân đối ngân sách.

Thực hiện quản lý chi ngân sách thuộc về trách nhiệmcủa cơ quan tài chính, cơ quan kho bạc nhà nước.

Cơ quan tài chính có chức năng quản lý chung' đối vớihoạt động chi ngân sách và chịu trách nhiệm về tính hiệuquả của việc sử dụng quỹ ngân sách nói chung. Cơ quan tàichính có trách nhiệm bố trí nguồn thu để đáp ứng kịp thờinhu cầu chi, tiến hành những biện pháp cần thiết để bù đắpthiếu hụt tạm thời trong chi tiêu ngân sách. Để bảo đảm tínhhiệu quả trong sử dụng kinh phí, cơ quan tài chính giám sáttình hình sử dụng kinh phí ở các đơn vị sử dụng ngân sách vàđược quyền đề nghị tạm ngừng cấp phát khi đơn vị sử dụngngân sách không tuân thủ pháp luật ngân sách nhà nước.

Cơ quan kho bạc nhà nước được hình thành để quản lýquỹ ngân sách nhà nước. Trong quá trình cấp phát kinh phí, kho bạc phải tuân thủ các điều kiện chi ngân sách và chịutrách nhiệm về các quyết định của mình. RÕ ràng, kết quảthu ngân sách nhà nước, hiệu quả chi ngân sách phụ thuộcvào chất lượng hoạt động quản lý, điều hành của hệ thống cơquan tài chính nhà nước. Đây cũng là một trong những vấnđề cần quan tâm khi củng cố, hoàn thiện hệ thống cơ quantài chính quốc gia. Ngoài ra, nghiên cứu quy định về chấphành ngân sách của các cơ quan có thẩm quyền cho thấy,pháp luật Việt Nam không chỉ quy định những nguyên tắcpháp lý trong chấp hành ngân sách nhà nước mà còn quyđịnh những biện pháp, cách thức cụ thể để thực hiện cácnguyên tắc đó.

Ngân hàng nhà nước, "/à ngân hàng trung ương của nướcCộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam",(l) trong quá trìnhchấp hành ngân sách có trách nhiệm tạo ra khả năng cân đốingân sách bằng việc "Tạm ứng cho ngân sách nhà nước đểxử lý thiếu hụt tạm thời của quỹ ngân sách nhà nước theoquyết định của Thủ tướng Chính phủ'.(2) Bên cạnh đó, với tưcách là ngân hàng trung ương, ngân hàng nhà nước mở tàikhoản cho cơ quan kho bạc nhà nước. Hoạt động này đồngthời là biện pháp hữu hiệu để kết hợp thực hiện chính sáchtài chính với chính sách tiền tệ quốc gia.

Cùng với ngân hàng nhà nước, một số tổ chức quản lýquỹ tiền tệ tập trung như bảo hiểm xã hội, quỹ hỗ trợ pháttriển cũng tham gia vào hoạt động chấp hành ngân sách vớitư cách là chủ thể hỗ trợ thực hiện cân đối ngân sách.

2.2. Trách nhiệm, quyền hạn của các chủ thể khác tronghoạt động chấp hành ngân sách nhà nước

a. Trách nhiệm, quyền hạn của các đối tượng nộp thuế,phí, lệ phí, các khoản thu bắt buộc

Nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí và các khoản thu bắt buộckhác là các khoản thu chủ yếu của ngân sách quốc gia. Việcsử dụng có hiệu quả, chủ động quỹ ngân sách nhà nước phụthuộc rất nhiều vào quá trình thực hiện nghĩa vụ của đốitượng nộp các khoản thu đó. Vì thế, nói chung tất cả cácquốc gia đều quy định rất cụ thể, chi tiết và khá chặt chẽ vềtrách nhiệm của đối tượng nộp các khoản thu mang tính chấtbắt buộc vào ngân sách nhà nước. Bên cạnh đó, pháp luật cácquốc gia cũng quy định mức chế tài nghiêm khắc (phạt tiềnđối với trường hợp áp dụng chế tài hành chính, phạt hànhchính, xử lý hình sự), áp dụng đối với trường hợp vi phạm.Về trách nhiệm thực hiện các khoản thu bắt buộc, Điều54 Luật ngân sách nhà nước năm 2002 quy định "... tổ chức,cá nhân có nghĩa vụ nộp ngân sách phải nộp đầy đủ, đúnghạn các khoản phải nộp vào ngân sách nhà nước". Đối vớicác khoản thu từ thuế, do vai trò đặc biệt quan trọng trong cơcấu các nguồn thu, tất cả các đạo luật thuế hiện hành đều quyđịnh chi tiết về thời điểm nộp thuế. Đối với các khoản thu từphí, lệ phí cũng có quy định cụ thể tại Pháp lệnh phí, lệ phí.

b. Trách nhiệm, quyền hạn của các đối tượng tham giaquan hệ cho vay, viện trợ

Nếu như các khoản thu mang tính bắt buộc, nghĩa vụ chủthể thực hiện các khoản thu là như nhau thì đối với cáckhoản thu từ vay nợ, viện trợ, yêu cầu tham gia và tráchnhiệm của bên cho vay không giống nhau.

Các tổ chức kinh tế, cá nhân và các tổ chức khác cóquyền tự quyết định việc tham gia của mình vào quan hệ chovay đối với ngân sách nhà nước (thông qua quan hệ mua tráiphiếu, công trái đo Nhà nước phát hành). Khi đã cho vay,các đối tượng này mặc nhiên thừa nhận những ràng buộc,quyền và nghĩa vụ ao Nhà nước đề nghị. Pháp luật đã tạo căncứ pháp lý vững chắc, xác định quyền và nghĩa vụ của nhữngđối tượng này.

Đối với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, việc chovay đối với ngân sách nhà nước được quy định cụ thể. Trongnhững trường hợp như vậy, cho vay là trách nhiệm, buộcphải thực hiện.

Đối với các quốc gia, tổ chức quốc tế, hành vì cho vaychịu sự chi phối và xuất phát từ nhiều nguyên nhân, cam kếtkhác nhau của Chính phủ Việt Nam trong từng trường hợpcụ thể

c Trách nhiệm, quyền hạn của các đơn vị sử dụng kinhphí ngân sách nhà nước

Kinh phí ngân sách được phân bổ cho các cấp ngân sáchtrong hệ thống. Tuy vậy, việc sử dụng (chi) nguồn kinh phícủa ngân sách nhà nước lại chỉ thuộc về các đơn vị sử dụngngân sách (riêng đối với ngân sách cấp xã, đây vừa là mộtcấp ngân sách, vừa là đơn vị sử dụng ngân sách).

-Để bảo đảm quản lý nguồn kinh phí, chống thất thoát,đơn vị sử dụng ngân sách buộc phải mở tài khoản tại kho bạcnhà nước chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan tài chính,cơ quan kho bạc về việc sử dụng kinh phí. Thực hiện chitheo chế độ, tiêu chuẩn, định mức, điều kiện chi ngân sáchđể phục vụ nhiệm vụ, hoạt động của đơn vị sử dụng ngânsách theo mục lục ngân sách nhà nước.

-Đơn vị sử dụng ngân sách cấp 1 có thể điều chỉnh chỉtiêu phân bổ cho các đơn vị sử dụng ngân sách cấp dướitrong tổng chi tiêu đã được cấp phân bổ cho đơn vị dự toáncấp 1 Quyền năng này hoàn toàn không mâu thuẫn vớinguyên tắc thống nhất trong chấp hành ngân sách nhà nước.

-Được quyền khiếu nại hành chính đối với quyết địnhcủa cơ quan tài chính, cơ quan kho bạc nếu không nhất trí với quyết định của các cơ quan này.

Nhằm thực hiện yêu cầu tiết kiệm, hiệu quả trong chi tiêungân sách, các đơn vị sử dụng ngân sách được phân địnhtheo hai đối tượng cơ bản:

Cơ quan hành chính nhà nước thực hiện chế độ khoánkinh phí quản lý hành chính là các đơn vị không có nguồnthu trong quá trình thực hiện nhiệm vụ được giao nhưng lạicó số người lao động làm việc không thực sự hiệu quả, gâyra gánh nặng trong chi tiêu ngân sách nhà nước, các cơ quanhành chính thực hiện tinh giảm biên chế và khoán chi tiêutrong hoạt động quản lý hành chính. Điều này có nghĩa, việcáp dụng khoán chi tiêu chỉ thực hiện đối với các khoản chithường xuyên mà không áp dụng đối với các khoản chi đầutư phát triển, chi cho đào tạo.

Dựa trên những định mức chi tiêu cơ quan, đơn vị sửdụng trực tiếp kinh phí được: -

Chủ động phân bổ và sử dụng kinh phí được giao khoáncho phù hợp với nhu cầu thực tế. -

Quyết định việc sử dụng kinh phí tiết kiệm từ các khoảnchi do thực hiện khoán; trường hợp chưa sử dụng hết, đượcchuyển kinh phí sang năm sau. Phần kinh phí tiết kiệm, đượcphép sử dụng toàn bộ cho mục đích tăng thu nhập cho cánbộ, công chức; nâng cao hiệu quả, chất lượng công việc củađơn vị

- Trường hợp đơn vị xét thấy khả năng tiết kiệm kinh phílà không ổn định, thủ trưởng đơn vị được phép lập quỹ dựphòng để ổn định thu nhập. Nguồn tài chính để lập quỹ dựphòng là phần tiết kiệm chi của đơn vị.

Các đơn vị sự nghiệp có thu thực hiện chế độ tài chínhriêng nhằm mục đích một mặt tiết kiệm chi tiêu ngân sách,mặt khác phát huy tối đa khả năng chủ động tìm kiếm cácnguồn tài chính của đơn vị sử dụng ngân sách. Pháp luật quyđịnh nguồn tài chính và nội dung chi cụ thể, trên cơ sở đó,các đơn vị sự nghiệp có thu được tự chủ tài chính, được chủđộng bố trí kinh phí để thực hiện nhiệm vụ, được ổn địnhkinh phí hoạt động thường xuyên do ngân sách nhà nước cấp(đối với đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm một phần kinh phí).

Nguồn tài chính của đơn vị sự nghiệp có thu khác vớinguồn tài chính của các cơ quan quản lý hành chính ở chỗ,ngoài nguồn thu từ ngân sách nhà nước cấp còn có nguồnthu từ hoạt động sự nghiệp của đơn vị và nguồn thu khác nhưvay nợ, viện trợ, biếu, tặng...(l)

- Nguồn thu từ ngân sách bao gồm: nguồn kinh phí cấpcho hoạt động thường xuyên, kinh phí thực hiện các đề tàikhoa học, mục tiêu quốc gia và các nhiệm vụ đột xuất do cơquan có thẩm quyền giao; kinh phí thực hiện các nhiệm vụcủa Nhà nước giao và phần vốn đầu tư xây dựng;

- Nguồn thu từ hoạt động sự nghiệp bao gồm: phần đượcđể lại sau khi đã thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước, thu từhoạt động của đơn vị;

Nguồn viện trợ, tài trợ, quà biếu, tặng;

Nguồn thu khác kể cả nguồn vốn tín dụng, liên doanhliên kết.

Việc xác định các nguồn thu khác nhau của đơn vị sựnghiệp có ý nghĩa khi xác định trách nhiệm của đơn vị trongquá trình thực hiện thu và sử dụng các nguồn kinh phí. Quátrình sử dụng kinh phí cửa đơn vị sự nghiệp được thực hiệnchủ động hơn so với các đơn vị quản lý hành chính, kể cảviệc trích lập và sử dụng các loại quỹ trong đơn vị. Bên cạnhđó, thủ trưởng đơn vị sự nghiệp phải chịu trách nhiệm vềnhững quyết định thu, chi, tài sản của đơn vị.

3. Trình tự, thủ tục chấp hành ngân sách nhà nước

3.1. Trình tự, thủ tục tiên hành phân bổ ngân sách nhànước trong giai đoạn chấp hành ngân sách nhà nước

Hoạt động phân bổ ngân sách nhà nước tạo căn cứ pháplý tài chính cho các cấp ngân sách thực hiện thu ngân sách,quản lý và thực hiện chi ngân sách. Đối với đơn vị sử dụngngân sách, việc phân bổ chỉ tiêu tài chính là căn cứ quantrọng, tạo điều kiện vật chất để thực hiện chức năng, nhiệmvụ được giao; trách nhiệm tìm kiếm nguồn vật chất bù đắpcho hoạt động của mình (vấn đề này được đặt ra cho các đơnvị sử dụng ngân sách là đơn vị sự nghiệp có thu).

Trước hết, các chỉ tiêu phân bổ cho các cấp ngân sách, kểcả ngân sách trung ương và các cấp ngân sách ở địa phương đãđược thực hiện. Đối với các chỉ tiêu thu ngân sách nhà nước (kểcả chỉ tiêu vay vốn để bù đắp) đã được cơ quan có thẩm quyềnquyết định, tiếp tục phân bổ, giao kế hoạch cho các đơn vị trựcthuộc (các cơ quan thu nằm trong cấp ngân sách tương đương).

Chỉ tiêu này quyết định nội dung hoạt động của cơ quan tàichính, cơ quan kho bạc, cơ quan thuế, cơ quan hải quan trongnăm ngân sách. Hiệu quả hoạt động, những vấn đề phát sinhchỉ hình thành khi các cơ quan đó thực hiện chi tiêu do ngânsách đồng cấp giao. Trên cơ sở chỉ tiêu phân bổ, các cơ quanthu có trách nhiệm lập kế hoạch chi tre các khoản thu theoquý, gửi cơ quan tài chính trước thời điểm bắt đầu quý tiếptheo. Quy định này giúp cơ quan tài chính chủ động phân bổnguồn thu và đưa ra những phương án cần thiết trong trườnghợp ngân sách nhà nước bị mất cân đối tạm thời.

Các chỉ tiêu chi ngân sách được phân bổ cho đối tượngcó yêu cầu phải sử dụng kinh phí từ ngân sách nhà nước.

Đơn vị dự toán cấp 1 = đơn vị sử dụng ngân sách có quan hệtrực tiếp và nhận chỉ tiêu tài chính trực tiếp từ một cấp ngânsách, có trách nhiệm phân bổ nguồn thu, nhiệm vụ chi chocác đơn vị sử dụng ngân sách: Để bảo đảm chủ động cho cácđơn vị thụ hưởng, pháp luật quy định quyết định phân bổphải hoàn thành trước ngày 31 tháng 12 năm trước năm thựchiện với các nội dung, trình tự thống nhất.

Việc phân bổ kinh phí giữa các đơn vị dự toán phụ thuộcvào nhiệm vụ cụ thể được giao cho từng đối tượng nhưngkhông 'vượt quá chỉ tiêu kinh phí mà ngân sách cấp đó đãphân bổ cho đơn vị dự toán cấp 1 (kể cả tổng mức và cáckhoản chi tiết). Quy định này bảo đảm tính thống nhất, tínhtoàn diện của ngân sách nhà nước.

Đơn vị sử dụng ngân sách dưới cấp 1 có trách nhiệm lậpkế hoạch sử dụng kinh phí chi tiết theo quý, theo tháng vàtheo lĩnh vực chi được quy định tại Mục lục ngân sách. Hoạtđộng tổng hợp kế hoạch của đơn vị dự toán cấp trên phảihoàn thành trước thời điểm bắt đầu quỹ mới.

Đối với kinh phí dành cho đầu tư xây dựng cơ bản chỉtiến hành phân bổ cho các dự án đã có đủ điều kiện đầu tưtheo quy định pháp luật, trên cơ sở có ưu tiên công trìnhquan trọng, chuyển tiếp.

Kết quả các chỉ tiêu phân bổ phải được gìn cơ quan tàichính, cơ quan kho bạc để thực hiện hoạt động quản lý ngânsách nói chung, xác định nguồn kinh phí và thời điểm chitrả, căn cứ chi trả thực tế.

3.2. Thình tự, thủ tục chấp hành dự toán thu ngân sáchnhà nước

a. Chấp hành dự toán thu ngân sách nhà nước từ thuế,phí, lệ phí

Thuế phí, lệ phí là khoản thu quan trọng của ngân sáchnhà nước hàng năm. Trình tự, thủ tục thực hiện các khoản thunày thường được quy định cụ thể trong hệ thống pháp luật vềthuế, phí, lệ phí. Theo đó, về cơ bản khoản thu từ thuế, phí,lệ phí được thực hiện theo trình tự thống nhất như sau:

- Chủ thể có đủ điều kiện nộp thuế (loại trừ trường hợpchủ thể nộp các loại thuế phát sinh từng lần như thuế chuyểnquyền sử dụng đất đối với cá nhân, thuế thu nhập khôngthường xuyên...), thực hiện đăng ký thuế với cơ quan thu cóthẩm quyền. Đối với các chủ thể nộp lệ phí, phí không thựchiện đăng ký do đây không phải là khoản thu mang tínhthường xuyên, ổn định đối với họ.

- các cơ quan có thẩm quyền thu ngân sách nhà nước rathông báo thu ngân sách cho đối tượng nộp. Ở đây có sựkhác biệt về các thông báo thu: thông báo thuế (riêng đối vớitrường hợp chủ thể nộp thuế thực hiện chế độ tự khai, tự nộpthuế, cơ quan thu không ra thông báo thuê), thông báo thucác khoản thu khác do cơ quan tài chính thực hiện, hình thứcthông báo của lệ phí, phí.

- Trong thời hạn luật định (theo thông báo thuế hoặc theovăn bản pháp luật quy định cho từng loại thu), các chủ thể cóliên quan phải thực hiện nghĩa vụ thu, nộp các khoản thu bắtbuộc. Pháp luật quy định các biện pháp áp dụng đối với chủthể không thực hiện đúng nghĩa vụ (trích tài khoản hoặc cácbiện pháp tài chính khác) để bảo đảm số thu ngân sách.

-Đối với các khoản thu từ phí, lệ phí thường được uỷquyền cho các cơ quan không phải là cơ quan tài chính(chẳng hạn như toà án nhân dân, cơ quan công chứng chứngthực, các đơn vị thu phí cầu, đường...), vì vậy các đối tượngnày có trách nhiệm nộp ngân sách trong thời hạn quy định.

Đây là biện pháp một mặt giảm thiểu chi phí cho hoạt độnghành thu, mặt khác cũng hạn chế đến mức tối đa nguy cơchiếm dụng vốn ngân sách nhà nước của các đối tượng đượcuỷ quyền.

Trường hợp phát sinh nghĩa vụ hoàn trả các khoản thu, cơquan tài chính có trách nhiệm ra lệnh thoái thu hoặc lệnh chitiền để hoàn trả.

b. Chấp hành dự toán thu ngân sách từ tài sản do Nhànước quản lý

Thực hiện chức năng tổ chức và quản lý kinh tế, Nhànước đầu tứ tài sản, nguồn tài chính đáng kể vào các hoạtđộng kinh tế. Mặt khác, là người đại diện cho nhân dân thựchiện quyền đối với tài sản chung, Nhà nước tiến hành hoạtđộng thu đối với các chủ thể nắm giữ, sử dụng tài sản hoặcchủ thể được đầu tư.

Các khoản thu từ tài sản do Nhà nước quản lý bao gồm:

Thu các khoản thu do Nhà nước đầu tư. Do hình thứcđầu tư đa dạng, vì vậy nguồn thu xuất phát từ quá trình đầutư cũng đa dạng tương ứng. Chẳng hạn, khoản thu hồi vốncủa Nhà nước tại các cơ sở kinh tế, thu nhập từ vốn góp củaNhà nước tại các cơ sở kinh tế, kể cả thu từ lợi nhuận sau khinộp thuế của các tổ chức kinh tế có sự tham gia góp vốn củaNhà nước...;

- Thu từ hoạt động sự nghiệp như giáo dục, nghiên cứukhoa học , phát thanh truyền hình. . . ;

- Thu từ tiền bán, cho thuê các loại tài sản của Nhà nước (kểcả cho thuê mặt đất, mặt nước, vùng trời), tiền sử dụng đất...;

- Thu từ các tài sản khác

Do đặc điểm của nguồn thu, cơ quan tài chính có tráchnhiệm thực hiện các khoản thu. Theo đó, cơ quan tài chính rathông báo thu cho tổ chức, cá nhân có trách nhiệm thực hiệnnghĩa vụ. Việc ra thông báo thu của cơ quan tài chính chocác khoản thu có thời điểm phát sinh khác nhau: có nhữngkhoản thu được thông báo và yêu cầu nộp theo định kỳ;nhiều khoản thu khác thực hiện mang tính cá biệt, khôngthường xuyên.

Trên cơ sở thông báo thu, các tổ chức có trách nhiệm nộpđúng hạn, đầy đủ số tiền ghi nhận trong thông báo thu tại cơquan kho bạc nhà nước hoặc cơ quan được uỷ quyền thu.

c Chấp hành dự toán thu ngân sách từ vay nợ, viện trợ vàcác khoản thu từ đóng góp của công chúng

Đối với các khoản thu từ vay nợ thông qua phát hành tráiphiếu Chính phủ, công trái xây dựng tổ quốc, việc chấp hànhdự toán thu ngân sách được thực hiện theo trình tự sau đây:

- Cơ sở pháp lý để thực hiện các khoản vay là quyết địnhcủa Quốc hội và cơ quan có 'thẩm quyền về việc tiến hànhvay nợ thông qua phát hành trái phiếu, công trái xây dựng/tổquốc. Điều này có nghĩa: các khoản vay, về nguyên tắc,không được thực hiện một cách thường xuyên. Chúng chỉđược thực hiện khi Nhà nước có nhu cầu bù đắp bội chi ngânsách nhà nước. Pháp luật hiện hành chỉ cho phép Chính phủphát hành trái phiếu, công trái nhằm cân đối khoản chênhlệch thiếu phần chi cho đầu tư phát triển.(l) Tuỳ thuộc vàonhu cầu của từng cấp ngân sách mà Chính phủ có thể pháthành trái phiếu Chính phủ; uỷ ban nhân dân cấp tỉnh phát .hành trái phiếu chính quyền địa phương.(2). Để bù đắp các 'khoản thiếu hụt tạm thời, bên cạnh yêu cầu phát triển thịtrường tiền tệ, Chính phủ có thể phát hành tín phiếu kho bạc(loại trái phiếu có thời hạn dưới 1 năm). Do thời hạn ngắn,yêu cầu phải tập trung nhanh được nguồn vốn huy động nêntín phiếu kho bạc được phát hành theo phương thức đấu thầu,cho các tổ chức tài chính có tiềm tăng (kể cả ngân hàng nhànước). Trường hợp thiếu hụt ngân sách, Chính phủ có thểphát hành trái phiếu kho bạc; thiếu hụt vốn cho các dự ánthuộc nguồn vốn đầu tư của ngân sách trung ương, Chínhphủ có thể phát hành trái phiếu công trình trung ương. Đặcđiểm của các khoản vay của ngân sách nhì nước từ các loạitrái phiếu này là thời hạn trên 1 năm và có thể phát hànhtheo cả phương thức bán lẻ, đầu thầu và bảo lãnh phát hành.

Ở địa phương, uỷ ban nhân dân cấp tỉnh có thể uỷ quyền chokho bạc, hoặc tổ chức tài chính, tín dụng trên địa bàn pháthành trái phiếu chính quyền địa phương có thời hạn trên 1năm. Trường hợp này được áp dụng khi chính quyền địaphương có chương trình đầu tư năm năm nhưng chưa bố tríđược nguồn vốn. Do phát hành thông qua uỷ quyền nênphương thức phát hành trái phiếu chính quyền địa phương cóthể là đấu thầu, bảo lãnh phát hành hoặc đại lý phát hành.

- Căn cứ vào chương trình thực hiện các dự án đầu tư,nhu cầu đầu tư xây dựng cơ bản, cơ quan tài chính và cơquan kho bạc xây dựng phương án phát hành trái phiếu

Chính phủ trình Thủ tướng Chính phủ quyết định. Sau khiphương án được phê duyệt, cơ quan tài chính, kho bạc nhànước chủ động quyết định khối lượng, thời điểm phát hànhtừng đợt.

- Tổ chức phát hành theo đúng tiến độ, phương thức vàloại trái phiếu đã được chuẩn y. Trình tự, thủ tục phát hànhtrái phiếu chính phủ có thể khác nhau đối với từng phươngthức phát hành.(l) Đây là nguồn hàng hoá quan trọng cho thịtrường chứng khoán hiện tại và trong tương lai, vì vậy cần cókế hoạch, biện pháp đồng bộ, vừa đáp ứng nhu cầu đầu tưcủa Nhà nước, vừa tạo tiền đề vững chắc cho thỉ trườngchứng khoán tập trung.

- Tất cả tổ chức, cá nhân có nhu cầu, đủ điều kiện đượcphép mua trái phiếu Chính phủ (tham gia quan hệ cho vay).

Đối với các khoản thu từ tạm ứng của ngân hàng nhànước và các cơ quan quản lý quỹ tiền tệ tập trung khác: Khixảy ra thiếu hụt tạm thời, sau khi đã sử dụng nguồn tài chínhhợp pháp khác, Bộ tài chính hình Thủ tướng Chính phủquyết định phương án tạm ứng vốn từ ngân hàng nhà nước.ngân hàng nhà nước thực hiện ứng vốn trong thời hạn nămngân sách,(l) trừ trường hợpđặc biệt theo quyết định của Uỷban thường vụ Quốc hội.(2) .

Đối Với khoản thu từ viện trợ có hoàn lại và không hoànlại, việc chấp hành thu bao gồm cả phần thu hồi tiền cho vaycủa Nhà nước. Đối với các khoản vay nợ, viện trợ, thu hồikhoản vay cả gốc và lãi được thực hiện theo cam kết củaChính phủ Việt Nam với các quốc gia, tổ chức quốc tế,không hoàn toàn chịu sự điều chỉnh của pháp luật ngân sáchnhà nước.

d. Tổ chức thu ngân sách nhà nước

Để có được nguồn thu thực tế vào ngân sách nhà nước,tất cả các chủ thể có liên quan đến mọi khoản thu ngân sáchnhà nước, trong phạm vi nhiệm vụ quyền hạn của mình' phảithực hiện một số hành vi nhất định.

Thứ nhất, ra thông báo thu đối với các khoản thu mangtính bắt buộc. Đối với các khoản thu do các đối tượng 'tựkhai, tự tính hoặc các khoản thu mang tính tự nguyện, cơ sởthực hiện thu ngân sách là phần tự khai, tự tính hoặc mứctham gia của đối tượng thực hiện khoản thu đó (áp dụng đốivới các khoản tiền vay). Để có thông báo thu chính xác, cơquan thu phải tính toán, xác định mức thu và. chịu tráchnhiệm về nội dung thông báo của mình.

Thứ hai, thực hiện thu các khoản thu theo. nhiệm . vụ . đầyđủ, kịp thời theo quy định cho từng loại thu. . . .

Do khoản thu ngân sách có thể thực hiện bằng tiền ViệtNam, bằng ngoại tệ, bằng hiện vật và cả ngày công laođộng.nên quy trình thu cũng có những điểm khác biệt giữa chúng.

Đối với các khoản thu bằng tiền, trách nhiệm trước hết thuộcvề kho bạc nhà nước. Đối với khoản thu bằng hiện vật vàbằng ngày công lao động, việc thu và xác định số thu nộpthực tế cần có sự tham gia của nhiều cơ. quan .hữu quan? .

Thứ ba, kiểm tra và thực hiện đúng các. chứng từ có liênquan đến quá trình thu ngân sách nhà nước. Để bảođam đủcơ sở hạch toán và kiểm tra. quá trình thu, nộp ngân sách củacác đối tượng, Bộ tài chính thống nhất tổ chức phát hành,quản lý chứng từ thu ngân sách.

Giấy nộp tiền vào ngân sách nhà nước là chứng từ thungân sách áp dụng cho các đối tượng có nghĩa vụ nộp thuếvà các khoản thu khác vào kho bạc nhà nước hoặc khi cơquan thu nộp số tiền đã thu vào kho bạc nhà nước:

Biên lai thu tiền là chứng từ thu ngân sách áp dụng trongtrường hợp cơ quan thu được giao nhiệm vụ trực tiếp thungân sách bằng tiền mặt, thu tiền phạt vi phạm hoặc kho bạcnhà nước trực tiếp thu đối với một số loại phí, lệ phí, tiền phạt.

Các loại trái phiếu Chính phủ là chứng từ thu ngân sácháp dụng cho các đối tượng tham gia quan hệ cho vay đối vớingân sách nhà nước.

3.3. Trình tự, thủ tục chấp hành chi ngân sách nhà nước

a. Tuân thủ các điều kiện chi ngân sách nhà nước

Nguồn tài chính hình thành quỹ ngân sách nhà nước chủyếu từ đóng góp của dân chúng. Nhà nước chỉ là chủ thể đạidiện, thay mặt cho dân chúng quyết định việc sử dụng cụ thếnguồn tài chính này. Với lý do đó, để thực hiện chi mộtkhoản kinh phí từ quỹ ngân sách nhà nước, các chủ thể cầnphải tuân thủ những điều kiện cụ thể do pháp luật quy định.

Tại khoản 2Điều 5 Luật ngân sách nhà nước năm 2002, quyđịnh 3điều kiện để thực hiện một khoản chi trong thực tế,(l)bao gồm:

Thứ nhất, khoản chi dự định thực hiện phải được ghinhận trong dự toán ngân sách nhà nước phân bổ cho đơn vịnhận kinh phí. Do các lĩnh vực chi ngân sách rất đa dạng, vìvậy kinh phí dự định chi phải được nằm trong chỉ tiêu phânbổ tổng thể và phân bổ trong từng nhóm mục tiêu trong mụclục ngân sách nhà nước. Trường hợp chi cho đầu tư xâydựng, khoản chi mang tính thời điểm cần phải ghi nhận trongchương trình, dự án cụ thể đó.

Thứ hai, khoản chi phải đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mứcdo cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước quy định. Cần chú ýrằng, các định mức, chế độ, tiêu chuẩn được ban hành cho cáclĩnh vực khác nhau, do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộtrưởng Bộ tài chính, uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định.(l)

Thứ ba, khoản chi được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngânsách hoặc người được uỷ quyền quyết định chi. Điều này cónghĩa, chỉ người đại diện theo pháp luật và người đại diệntheo uỷ quyền mới được phép quyết định chi. Pháp luật cũngquy định cụ thể về chế độ uỷ quyền khi quyết định chi ngânsách nhà nước.(2)

Pháp luật quy định cụ thể điều kiện chi ngân sách nhànước đã tạo điều kiện cho các đơn vị sử dụng ngân sách, cơquan tài chính, cơ quan kho bạc có đủ căn cứ pháp lý để chấphành chi. Trường hợpđề nghị của các đơn vị sử dụng ngânsách không đáp ứng các điều kiện nêu trên, cơ quan kho bạcnhà nước được quyền từ chối chi trả. Bên cạnh đó, khi đã cóđủ điều kiện chi và không có lý do chính đáng, đơn vị sửdụng ngân sách có quyền khiếu nại nếu lệnh chi bị từ chối.

b. Thực hiện các phương thức cấp phát kinh phí từ ngânsách nhà nước ' ~

Phương thức hiểu theo nghĩa chung nhất là cách thức vàphương pháp(l) tiến hành một hoạt động nhất định. Như vậy,phương thức cấp phát kinh phí được hiểu là những cách thức,biện pháp mà Nhà nước sử dụng để chuyển giao nguồn kinhphí từ ngân sách nhà nước cho các đối tượng sử dụng ngânsách theo đúng yêu cầu định trước.

Trên cơ sở nguồn kinh phí đã được phân bổ, kế hoạch sửdụng ngân sách đã được xây dựng và thông qua theo trình tựluật định, đơn vị sử dụng ngân sách ra quyết định chi, yêucầu cơ quan kho bạc chuyển giao kinh phí. Điều 56 Luậtngân sách nhà nước năm 2002 quy định kinh phí chuyểngiao "theo phương thức thanh toán trực tiếp. Bộ trưởng Bộ tàichính hướng dẫn cụ thể phương thức thanh toán này phù hợpvới điều kiện thực tế. " Quy định này cho thấy rằng cácphương thức cấp phát kinh phí được ghi nhận tại văn bảndưới luật, có thể thay đổi cho phù hợp với điều kiện kinh tếxã hội, đặc biệt là sự phát triển của các dịch vụ thanh toán.

Pháp luật hiện hành quy định hai phương thức chi trả,thanh toán kinh phí cho đối tượng thụ hưởng ngân sách: chitrả thanh toán trên cơ sở lệnh chi tiền và chi trả, thanh toántheo dự toán ngân sách nhà nước.

Phương thức cấp phát theo dự toán kinh phí là phươngthức áp dụng đối với khoản chi mà cơ quan tài chính khôngcấp phát trực tiếp. Cấp phát theo dự toán kinh phí được ápdụng cho chi thường xuyên của các đối tượng thường xuyênsử dụng kinh phí từ ngân sách nhà nước để thực hiện nhiệmvụ được giao. Dự toán kinh phí là khả năng tối đa mà đơn vịthụ hưởng có thể nhận từ ngân sách nhà nước, đáp ứng nhucầu chi thường xuyên của mình. Kinh phí sử dụng thực tếkhông vượt quá giới hạn đã được phân bổ chi tiết (cho từnghạng, mục, tháng, quý). Trường hợp có nhu cầu cần thiết,cấp bách, đơn vị sử dụng ngân sách có thể yêu cầu rút kinhphí quá dự toán quý nhưng không vượt quá dự toán tổng thể.

Quyết định chi của đơn vị sử dụng ngân sách có hìnhthức thể hiện "Giấy rút dự toán ngân sách nhà nước". Khi cónhu cầu thực tế, đại diện hợp pháp của đơn vị sử dụng ngânsách phát hành "Giấy rút dự toán ngân sách nhà nước" cùngcác chứng từ hợp pháp, yêu cầu kho bạc quản lý tài khoản(kho bạc giao dịch) thanh toán. Kho bạc nhà nước thực hiệnchi trả theo đúng mục chi thực tế, sau khi kiểm tra điều kiệntheo quy định. Do các đối tượng sử dụng thường xuyên kinhphí từ ngân sách nhà nước đáp ứng nhu cầu chi thườngxuyên của đơn vị mình là phổ biến nên phương thức cấp pháttheo dự toán cũng được áp dụng rộng rãi. Phương thức chitrả, thanh toán theo dự toán tạo điều kiện cho kho bạc nhànước dễ dàng, chủ động trong quá trình kiểm soát chi ngânsách, chủ động sử dụng nguồn kinh phí với hiệu suất caonhất. Cấp phát theo phương thức này, trách nhiệm cao thuộcvề cơ quan kho bạc nhà nước; cơ quan tài chính chỉ có tráchnhiệm đôn đốc, thông báo chính thức dự toán kinh phí trongkỳ áp dụng cho đơn vị sử dụng ngân sách. Đối với đơn vị sửdụng ngân sách cũng bị chi phối về tính chủ động trong quátrình sử dụng kinh phí, có thể thực hiện hành vi tiêu cực, cầnphải loại trừ: tận hưởng dự toán đã được phân bổ.

- Phương thức cấp phát bằng lệnh chi tiền áp dụng đốivới những khoản chi do cơ quan tài chính cấp phát trực tiếpcho đơn vị sử dụng ngân sách. Cấp phát theo lệnh chi tiềnchỉ áp dụng đối với những chủ thể hoặc không có quan hệthường xuyên với ngân sách nhà nước trong hoạt động nhậnkinh phí (các doanh nghiệp, tổ chức kinh tế xã hội), hoặc cáckhoản chi mang tính đặc thù phát sinh từng lần (như chi bổsung, chi trả nợ, viện trợ...).

Lệnh chi tiền là quyết định chi do cơ quan tài chính pháthành, gửi kho bạc nhà nước, yêu cầu Kho bạc chi trả, thanhtoán một số tiền cho đơn vị sử dụng ngân sách theo đúng nộidung của lệnh chi. RÕ ràng, cấp phát theo lệnh chi tiền, cơquan tài chính có trách nhiệm ngay từ giai đoạn phát hành vềkhả năng kiểm tra nội dung, tính chất khoản chi, bảo đảmlệnh chi tiền chắc chắn có đủ điều kiện chi ngân sách.

Nhận được lệnh chi tiền hợp lệ, kho bạc xuất quỹ, thanhtoán cho đơn vị sử dụng ngân sách theo yêu cầu của cơ quantài chính. Đơn vị thụ hưởng ngân sách có toàn quyền sửdụng nguồn kinh phí đã được chuyển giao. Như vậy, rõ ràngphương thức cấp phát theo lệnh chi tiền tạo sự chủ động tốiđa cho đơn vị thụ hưởng; nâng cao trách nhiệm của các đơnvị này đồng thời gắn trách nhiệm trực tiếp của cơ quan tàichính vào quá trình cấp phát. Bên cạnh đó, sự tham gia củakho bạc nhà nước chỉ có ý nghĩa nhất định.

Trên cơ sở quyết định chi hợp lệ, kho bạc nhà nước cónghĩa vụ chuyển tiền vào tài khoản hoặc trả tiền mặt cho đơnvị sử dụng ngân sách. Để bảo đảm chuyển được kinh phíthực tế tới đơn vị sử dụng ngân sách, pháp luật quy định haicách thức cấp kinh phí: cấp tạm ứng và cấp thanh toán.

Cấp tạm ứng là việc ứng trước một số tiền cho đối tượngcó nhu cầu sử dụng (đơn vị sử dụng ngân sách) khi đối tượngnày chưa có đủ điều kiện nhận chính xác số tiền phục vụ chohoạt động xin tạm ứng. Cấp tạm ứng chỉ áp dụng cho cáckhoản chi hành chính, mua sắm tài sản... chưa đủ điều kiệnthanh toán. Cấp tạm ứng tạo ra sự chủ động về kinh phí chođơn vị sử dụng ngân sách trong quá trình thực hiện nhiệm vụđược giao. Đơn vị sử dụng ngân sách khi có nhu cầu thực tế,phát hành "Giấy đề nghị rút kinh phí (tạm ứng)" cùng với bộchứng từ liên quan đến khoản xin tạm ứng gìn kho bạc nhànước, đề nghị tạm ứng một số tiền nhất định. Mức cấp tạmứng tùy thuộc vào tính chất, tiến độ thực hiện từng khoản chinhưng không quá tổng số khoản kinh phí đã được phân bổcho hoạt động đó. Kho bạc nhà nước sau khi kiểm tra hồ sơhợp lệ, tiến hành tạm ứng cho đơn vị sử dụng ngân sách.

Trường hợpđủ điều kiện thanh toán, đơn vị sử dụng ngânsách lập giấy đề nghị thanh toán tạm ứng cùng các chứng từcó liên quan, yêu cầu Kho bạc thực hiện thanh toán.

Cấp thanh toán áp dụng đối với các khoản chi đủ điềukiện chi, chủ yếu áp dụng đối với các khoản chi về tiềnlương, các khoản chi có tính chất tiền lương và các khoản chikhác có đủ điều kiện cấp thanh toán ngay. Khi có nhu cầu,đơn vị sử dụng ngân sách lập giấy đề nghị rút kinh phí cùngcác chứng từ phù hợp với khoản chi gìn cơ quan kho bạc, đềnghị thanh toán. Mức cấp thanh toán trên cơ sở mức kinh phíđược phân bổ và các chứng từ phản ánh số chi.

Kho bạc nhà nước có trách nhiệm thanh toán sau khi đãkiểm tra hồ sơ hợp lệ.

c Trình tự, thủ tục chi đầu tư phát triển

Chi đầu tư phát triển có vai trò to lớn đối với yêu cầuthực hiện phát triển nền kinh tế xã hội. Với những yêu cầucụ thể trong giai đoạn mới, chi đầu tư phát triển chú trọng tớihạ tầng kinh tế xã hội, thúc đẩy mạnh mẽ chuyển dịch cơcấu kinh tế và tăng năng lực của các ngành kinh tế xã hội.

Đối với các nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước (nguồnvốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng đầu tư phát triển Nhànước) cần được quản lý, sử dụng chặt chẽ. Thực tế cho thấy,chi đầu tư phát triển nói chung và chi đầu tư xây dựng nóiriêng luôn có nguy cơ thất thoát, kém hiệu quả, luôn là vấnđề nổi cộm ở Việt Nam trong thời gian dài, trở thành nộidung được quan tâm sâu sắc của xã hội. Để giải quyết tìnhtrạng thất thoát, dàn trải trong chi tiêu ngân sách cho đầu tưphát triển, pháp luật quy định các phương thức chi ngân sáchkhác nhau, tuỳ theo mục đích đầu tư và khả năng thu hồi vốncủa chương trìnhđầu tư.

-Đối với trường hợp cấp phát vốn đầu tư xây dựng cơbản từ ngân sách nhà nước, việc chấp hành dự toán cfli phảiđược thực hiện theo các nội dung chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, cấp phát vốn đầu tư và xây dựng đúng đốitượng là các công trình đã được pháp luật quy định.(l)

Thứ hai, đơn vị chủ đầu tư phải thoả mãn đầy đủ các điềukiện cấp phát vốn xây dựng cơ bản như thực hiện các thủ tụcvề lập dự án đầu tư, xây dựng; dự án đã được ghi trong kếhoạch cấp vốn đầu tư và xây dựng từ ngân sách nhà nước; tổchức đấu thầu theo quy chế đấu thầu (trừ trường hợp phápluật có quy định khác) (2)

Thứ ba, tuân thủ trình tự thủ tục cấp phát. Căn cứ vào kếhoạch được duyệt, cơ quan tài chính các cấp thông báo chocác cơ quan có thẩm quyền về việc cấp phát vốn. Kho bạcnhà nước có trách nhiệm chuyển tiền, thực hiện cấp phát.

Chủ đầu tư nhận vốn theo tiến độ thực hiện.

-Đối với trường hợp chấp hành dự toán chi thông quahình thức tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước: Bản chấtcủa phương thức này là Nhà nước bằng cách thức và biệnpháp phù hợp, thực hiện hoạt động cho vay hoặc áp dụng cácbiện pháp hỗ trợ đối với các khoản vay để đáp ứng yêu cầuđầu tư phát triển kinh tế của Nhà nước. Từ những năm 1990trở lại đây, thực hiện nguyên tắc chi ngân sách bảo đảm tínhtrọng tâm, trọng điểm và cân đối ngân sách nhà nước, cũngnhư các quốc gia khác, Việt Nam đã áp dụng phương pháptín dụng đầu tư cho các dự án có khả năng thu hồi vốn. Tuynhiên, những quy định trước đây về tín dụng đầu tư pháttriển có phạm vi áp dụng rộng trong nhiều lĩnh vực khácnhau của nền kinh tế, điều kiện được thực hiện tín dụng đầutư cũng bao gồm nhiều đối tượng, dự án đầu tư khác nhau.

Điều này làm cho các mục đích đặt ra ban đầu của việc hỗtrợ đầu tư không đạt được, kể cả về hiệu quả đầu tư và tínhchủ động của cơ quan cấp tín dụng. Vì vậy, những quy địnhvề tín dụng đầu tư của Nhà nước ngày càng chặt chẽ hơn,bảo đảm tính hiệu quả đồng thời giảm bớt gánh nặng choChính phủ, cho công chúng.

Về nguyên tắc, tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nướcđược áp dụng đối với các dự án đầu tư phát triển kinh tế, cókhả năng thu hồi vốn trực tiếp thuộc một số ngành, lĩnh vựcquan trọng, chương trình kinh tế lớn. Do các chương trìnhđầu tư của Nhà nước gắn với hoạt động kinh tế và cần thờigian nhất định để thu hồi khoản tín dụng hoặc tạo cơ hội chocác đối tượng hưởng lợi từ tín dụng đầu tư nên các khoản tíndụng và các phương thức thực hiện hỗ trợ là dài hạn. Mặtkhác, hoạt động tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước làbiện pháp thay thế cho hoạt động cấp phát kinh phí, khônghoàn trả từ ngân sách nhà nước nên chúng thường có nhiềuưu đãi so với các hình thức cấp tín dụng thông thường.

Về phạm vi, tín dụng đầu tư chỉ áp dụng đối với các dựán đầu tư phát triển của các thành phần kinh tế thuộc cácngành, lĩnh vực quan trọng, chương trình kinh tế lớn có tácđộng trực tiếp đến chuyển dịch cơ cấu kinh tế, thúc đẩy pháttriển kinh tế bền vững.

Về nguồn vốn thực hiện tín dụng đầu tư của Nhà nước cóthể bao gồm nguồn vốn ngân sách nhà nước, nguồn vốn doquỹ hỗ trợ phát triển huy động, vốn ODA, vốn vay nợ nướcngoài của Chính phủ để cho vay lại.

Về phương thức thực hiện tín dụng đầu tư. Thực hiệnnguyên tắc chi ngân sách nhà nước tiết kiệm, hiệu quả, kếthợp các nguồn tài chính để thực hiện phát triển kinh tế,nguồn tài chính do ngân sách nhà nước hỗ trợ cho từng dự ánđầu tư phát triển kinh tế ngày càng được sử dụng với hiệuquả cao nhất. Pháp luật quy định một dự án đầu tư "thuộcdanh mục dự án, chương trình do Chính phủ quyết định" chỉđược hỗ trợ tối đa 85% vốn đầu tư của dự án đó; hình thứchỗ trợ không đơn thuần là cho vay đầu tư mà còn thông quacác hình thức khác như bảo lãnh tín dụng đầu tư và hỗ trợ lãisuất sau đầu tư.

d. Trình tự, thủ tục chi thường xuyên

Do những khoản chi thường xuyên có đặc điểm cơ bản làmang tính ổn định, không có khả năng thu hồi và phục vụ trựctiếp cho nhu cầu tiêu dùng như hoạt động của bộ máy nhànước, bảo đảm nguồn vật chất cho an ninh, quốc phòng, trậttự an toàn xã hội nên hình thức cấp phát, thanh toán đối vớichi thường xuyên về cơ bản là hình thức cấp phát theo dự toán.(l)

Do chi thường xuyên thực hiện với nhiều lĩnh vực chonhiều đối tượng với đặc điểm, yêu cầu sử dụng kinh phí khácnhau nên có thể phân tích pháp luật quy định trình tự, thủ tụcchi thường xuyên theo các nội dung lớn sau đây:

-Đối với các khoản chi tiền lương và khoản chi có tínhchất tiền lương, đơn vị sử dụng kinh phí dựa trên danh sáchchi trả, bảng đăng ký danh sách cán bộ, công chức, viênchức đã được phê duyệt (áp dụng cả đối với các đơn vị thựchiện khoán biên chế và kinh phí), phát hành "Giấy đề nghịrút dự toán ngân sách nhà nước" gửi cơ quan kho bạc đề nghịchi trả, thanh toán. Kho bạc nhà nước kiểm tra tính hợp lệcủa bộ giấy đề nghị rút kinh phí, tiến hành cấp phát thanhtoán cho đơn vị sử dụng. Đối với thu nhập của đối tượng thuêngoài, việc thanh toán còn dựa trên cơ sở hợp đồng của đơnvị sử dụng với bên làm thuê.

Việc chi trả tiền lương của các đơn vị sự nghiệp có thu cónhững điểm khác biệt nhất định so với các đơn vị có sử dụngngân sách khác. Trên cơ sở hoàn thành nhiệm vụ, thực hiệnđầy đủ nghĩa vụ đối với ngân sách nhà nước, thủ trưởng đơnvị xác định quỹ tiền lương, tiền công với hệ số điều chỉnhtăng thêm trên cơ sở mức lương tối thiểu. Thủ trưởng đơn vịquyết định chi trả tiền công, tiền lương cho từng cá nhânviên chức hoặc người lao động theo hiệu quả công việc. Bêncạnh đó, những phần tăng thêm về tiền lương cho người laođộng của đơn vị dò chính sách chế độ mới, trách nhiệm cũngthuộc về đơn vị đó.(l)

Đối với khoản chi thanh toán cho các dịch vụ muangoài (mua sắm thiết bị, sửa chữa, xây dựng nhỏ), đơn vị sửdụng ngân sách căn cứ vào chỉ tiêu phân bổ cho nhóm chi,phát hành quyết định chi hợp lệ cùng với hồ sơ, chứng từ liênquan đến dịch vụ mua ngoài đã được cung ứng (dự toán phânbổ, quyết định phê duyệt kết quả đấu thầu hoặc chỉ địnhthầu, hợp đồng cung ứng hàng hóa dịch vụ, bộ chứng từ hànghoá dịch vụ). Kho bạc kiểm tra tính hợp lệ và chi trả trực tiếpchođơn vị cấp dịch vụ.

Đối với các khoản chi cho an ninh, quốc phòng thựchiện theo những quy định riêng.

-Đối các khoản chi cho hoạt động sự nghiệp, về cơ bảnđược thực hiện tương tự các khoản chi thường xuyên khác.

Riêng đối với hoạt động sự nghiệp phục vụ đường sắt, địa chất,cầu đường, đường 'thuỷ, trình tự cấp phát thanh toán cần cóthêm các hồ sơ, chứng từ liên quan đến hoạt động đặc thù đó.

đ Trình tự, thủ tục chi uỷ quyền

Trong hệ thống ngân sách, một số nhiệm vụ chi pháp luậtquy định do ngân sách cấp trên đảm nhiệm, nhưng đối tượnghưởng lợi từ đầu tư ngân sách là ở địa phương. Trường hợpnày, ngân sách cấp trên có thể uỷ quyền thực hiện chi trả chongân sách cấp dưới. Về nguyên tắc, pháp luật định rõ

"Trường hợp cơ quan quản lý cấp biênuỷ quyền cho cơ quanquản lý nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mìnhthì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho ngânsách cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó. Không được dùngngân sách cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác, trừtỉtrong hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ'.(l)

Việc cấp kinh phí uỷ quyền cho đối tượng sử dụng ngânsách do cơ quan nhận uỷ quyền (cơ quan tài chính, cơ quankho bạc nhà nước, cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới) cóthể thực hiện theo phương thức sử dụng kinh phí theo dựtoán hoặc theo uỷ nhiệm chi.

e. Trình tự, thủ tục chi cho vay, trả nợ

Nhằm thực hiện các mục tiêu khác nhau, Nhà nước cóthể tiến hành cho vay đối với các đối tượng là người nghèo,các tổ chức kinh tế, xã hội.

Phương thức cho vay có thể được tiến hành cho vay trựctiếp hoặc cho vay uỷ thác. Đối với trường hợp cho vay trựctiếp cơ quan tài chính chuyển khoản vay theo hợpđồng chobên vay. Đối với trường hợp cho vay uỷ thác, cơ quan tàichính chuyển nguồn vốn cho cơ quan được giao nhiệm vụcho vay; trên cơ sở đó, cơ quan này thực hiện hoạt động chovay đối với các đối tượng đủ điều kiện theo quy định của cơquan tài chính.

Đối với các khoản trả nợ vay nước ngoài, cơ quan tàichính phát hành lệnh chi tiền trên cơ sở dự toán trả nợ, yêucầu cơ quan kho bạc chi trả theo hình thức thanh toán đãthoả thuận. Cơ quan kho bạc có trách nhiệm xuất quỹ thanhtoán trả nợ nước ngoài.

Đối với khoản trả nợ vay trong nước, tuỳ theo từngtrường hợp mà cơ quan kho bạc thanh toán cho đối tượng thụhưởng hoặc cơ quan tài chính phát hành lệnh chi tiền, chi trảtrực tiếp cho đối tượng thụ hưởng.